В соответствии с законодательством о контрактной системе, сфера закупок в России подлежит финансовому, ведомственному и общественному контролю. Принимая решения, стороны опираются на нормы законодательства, разъяснения регулятора (раннее Минэкономразвития, а теперь Минфина) и судебную практику. Но закупки контролируются еще и правоохранительными органами, поэтому и заказчикам, и поставщикам будет полезно знать, что именно привлекает внимание прокуратуры. Тем более что в текущем году сфера закупок стала одним из приоритетных направлений в ее работе.

Нарушение сроков оплаты

По состоянию на 1 марта 2016 года объем долга заказчиков по государственным и муниципальным контрактам превысил 14 млрд рублей. Поэтому неудивительно, что именно своевременная оплата контрактов является одним из главных вопросов для прокуратуры при контроле сферы закупок. Если заказчик не платит, то обращение в прокуратуру для поставщика становится весьма эффективным средством получения денежных средств за исполненную работу.

Для примера приведем историю с медучреждениями Алтайского края, заключившими с коммерческой организацией контракт на поставку медикаментов. Однако получив весь товар, заказчики оплатить его не спешили. Поставщик обратился в прокуратуру, после чего была проведена проверка. В результате прокуратура пришла к выводу, что заказчики нарушили права поставщика, а также создали предпосылки для образования у него задолженности по зарплате, недоимок по налогам, прочим платежам и даже его банкротства. Краевая прокуратура поручила районным органам вынести предписание в адрес главных врачей медицинских учреждений, задолжавших поставщику. В итоге заказчики изыскали средства и оплатили свои долги.

Если же заказчик, не оплатив исполненный контракт, заключит новый, это может быть расценено прокуратурой как отягчающее обстоятельство. В результате гасить задолженность по контракту все равно придется, а вот должностные лица заказчика рискуют быть привлеченным к ответственности.

Напомним, что весной текущего года в закон 44-ФЗ были внесены поправки, которые коснулись максимальных сроков оплаты исполненных контрактов. Теперь это 30 календарных, а в отношении субъектов малого бизнеса и некоммерческих организаций — 15 рабочих дней. Кроме того, буквально недавно приняты изменения в КоАП РФ, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц заказчика, виновных в несвоевременной оплате исполненных госконтрактов.

Контракты с СМП и СОНО

Закон о госзакупках требует, чтобы не менее 15% от совокупного годового объема закупок заказчики осуществляли у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО). Лица, ответственные за нарушение этого требования, могут быть оштрафованы на 50 тыс. рублей в соответствии с частью 11 статьи 7.30 КоАП РФ.

Однако при наложении ответственности за это правонарушение есть пара нюансов. Первый связан с расчетом 15-процентного порога закупок. В соответствии с частью 1.1 статьи 30 закона 44-ФЗ, при расчете совокупного годового объема закупок некоторые из них не учитываются. В частности, в этот объем не входят закупки у единственного поставщика, а также закрытые закупки.

Поясним на примере. Заказчик планирует на текущий год закупок на общую сумму 1 млн рублей. Из них 200 тыс. рублей составят закупки у субъектов естественных монополий (газ, вода, электроэнергия) и еще 300 тыс. рублей пойдут на малые закупки (контракты с единственным поставщиком суммой до 100 тыс. рублей). Таким образом, при фактически потраченной на закупки сумме 1 млн рублей , совокупный объем годовых закупок у заказчика составит всего 500 тыс. рублей. И при расчете доли контрактов с СМП и СОНО нужно исходить именно из этого объема, а не из суммы 1 млн рублей.

Второй нюанс заключается в том, что даже если план-график и план закупок не содержит контрактов с субъектами СМП и СОНО, формально нарушения в этом нет. Ведь у заказчика есть право внести изменение эти документы до конца года. И оштрафовать его за невыполнение нормы закупки у малого бизнеса можно по итогам года, но не ранее. Тем не менее прокуратура может вынести заказчику предостережение с тем, чтобы тот изменил план-график и план закупки.

Обоснованность закупок

Еще одно нарушение, которое может попасть в поле зрения прокуратуры — установление избыточных или необоснованных требований к объекту закупки. Например, в документации на приобретение автомобилей заказчик указал множество требований, которые никак не влияют на ходовые качества, а именно:

• бортовой компьютер;
• система кругового обзора с цветным дисплеем;
• подогрев и электрорегулировка сидений в нескольких направлениях;
• кнопка автозапуска;
• панорамная крыша с электроприводом;
• круиз-контроль и иные функции.

Прокуратура обратила внимание не только на то, что заказчик установил излишние требования к авто, но и посчитала, что закупочная документация составлена под конкретное предложение на рынке. Заказчику было вынесено предупреждение, и закупку пришлось отменить.

Также прокуратура не пройдет мимо, если заказчик пытается закупить объект, в котором и вовсе не испытывает потребности, как в следующем примере. Заказчик из Самары заключил контракт на аренду полигонов для складирования снега, который убирался с улиц города. Сумма контракта составила 8,7 млн рублей. Однако у заказчика уже было место для размещения снега, причем полученное совершенно бесплатно — администрация города распорядилась предоставить ему доступ к шести полигонам. При этом заказчик вывез на них порядка 6 тыс. тонн снега, тогда как их общая вместимость превышала 500 тыс. тонн. То есть очевидно, что у заказчика не было никакой потребности в аренде дополнительных полигонов. В местном Управлении МВД пришли к тому же выводу и возбудили уголовное дело по факту растраты бюджетных средств в особо крупном размере (часть 4 статьи 160 УК РФ).

Недобросовестность при приемке контракта

Если нарушение заказчика при планировании закупки обычно легко устранимы и в худшем случае наказываются штрафом, то с исполнением контракта все совсем иначе. Тут недобросовестные действия ответственных лиц могут квалифицироваться как мошенничество, злоупотребление служебным положением, подделка документов. Чаще всего к таким последствиям приводят нарушения на этапе приемки результатов исполнения контракта. Например, если заказчик, выявив дефекты в объекте закупки, не обращается к поставщику для их устранения (что ему положено сделать по 44-ФЗ), а вместо этого закупает ремонтные работы у иного поставщика. Такое нарушение было выявлено прокуратурой в Кировской области, и результатом стало уголовное дело о злоупотреблении должностными полномочиями (часть 1 статьи 285 УК РФ).

Иногда прокуратурой выявляются случаи, когда должностное лицо заказчика и руководство поставщика вступают в сговор и заключают фиктивный контракт. Это попадает под статью 159 УК РФ «Мошенничество». В одном из подобных дел замруководителя Муниципального унитарного предприятия и директор компании-исполнителя осуществляли приемку неоказанных услуг по обслуживанию водопроводных сетей и прочистке труб. Составлялись фиктивные документы (счета-фактуры, акты приемки), и на их основании заказчик переводил исполнителю бюджетные средства, которые затем обналичивались. Таким образом из бюджета было растрачено более 6 млн рублей. В указанном случае причастные к приемке неоказанных услуг лица были обвинены еще и в подделке документов.

В практике прокуратуры немало подобных примеров. Чаще всего присвоить бюджетные средства злоумышленники пытаются при закупке работ и услуг, результаты которых довольно сложно проверить. Например, упомянутый выше вывоз снега или очистка водоемов и захоронение отходов. Но фиктивная приемка встречается и при исполнении договоров на поставку некоторых товаров, например, топлива.

Фигурантами дел, связанных с приемкой невыполненных работ, становятся не только должностные лица заказчиков, но и руководство исполнителей. Ведь поставщики порой также пытаются нажиться на государственном заказе. Например, уголовное дело по признаку мошенничества в особо крупном размере было возбуждено в отношении руководителя компании-субподрядчика, которого обвинили в предоставление подрядчику недостоверного акта выполненных работ. В соответствии с документом, работы по монтажу инженерных сетей были выполнены в полном объеме, на основании чего субподрядчик получил оплату. Однако при инвентаризации выяснилось, что на объекте не везде проложен кабель, а также не хватает прочих элементов сети на общую сумму более 2 млн рублей.

Еще один тип нарушений в плане фиктивной приемки — когда в должностное лицо заказчика затягивает подписание акта, пытаясь склонить подрядчика к даче взятки, а иногда и напрямую требую этого. Например, руководитель одного заказчика предложил собственнику компании-исполнителя за 15% от суммы контракта обеспечить его приемку. Однако учредитель обратился в правоохранительные органы, и недобросовестного руководителя заказчика задержали с поличным в момент получения «взятки». Он понес уголовную ответственность в соответствии с пунктом «в» части 5 статьи 290 УК РФ.

К слову, если бы представитель поставщика в примере выше принял предложение заказчика, то при неблагоприятном для них развитии событий отвечать пришлось бы обоим. Действие представителя фирмы, который задержан в момент передачи взятки должностному лицу, квалифицируется не только как дача взятки, но и как незаконное вознаграждение от имени юридического лица. А это, в соответствии со статьей 19.28 КоАП, влечет наложение на компанию весьма существенных денежные санкции.

Формы незаконного вознаграждения от имени юридического лица могут быть весьма оригинальными. Так, в практике правоохранительных органов есть дело, когда незаконным вознаграждением были признаны суммы уплаченного штрафа, который был наложен на должностные лица заказчика. Дело в том, что оплачены эти штрафы были подрядчиком. Прокуратура пришла к выводу, что таким образом исполнитель контракта оказал членам закупочной комиссии незаконные услуги имущественного характера за то, что ранее они обеспечили ему преференции в конкурсе.

Дробление закупок

Хотя законодательство не содержит понятия «дробление закупок», такой механизм существует, и прокуратура обращает на него свое пристальное внимание.

Механизм следующий. Вместо одной крупной закупки заказчик проводит несколько мелких, уходя тем самым от высококонкурентных процедур к менее конкурентным или вовсе к закупке у единственного поставщика. И несмотря на то что формального запрета на это в законе нет, суды могут признать заказчика виновным в нарушении конкуренции.

Например, заказчику необходимо было приобрести 3 компьютера, общая сумма которых составила порядка 120 тыс. рублей. Он не стал проводить одну конкурентную процедуру, а разбил закупку на два контракта суммой менее 100 тыс. рублей каждый и заключил их с единственным поставщиком. Суд посчитал, что действия заказчик нарушают порядок привлечения поставщиков в сферу госзакупок. При этом судьи исходили из следующих обстоятельств:

• оба контракта имели одну и ту же хозяйственную цель, были заключены в один день и под следующими друг за другом номерами;
• сторонами контрактов выступили одни и те же лица, а предметами — одни и те же товары.

То есть фактически это одна сделка, искусственно разделенная заказчиком над две. И цель такого дробления — избежать проведения конкурентной процедуры.